Polityka przestrzenna polskich miast a standardy UE

???????????????????????????????????????????????

Unijnym fundamentem zarządzania miastem jest zintegrowane planowanie jego rozwoju. W Polsce "polityka miejska" jest nadal w powijakach, co skutkuje m.in. brakiem spójności zabudowy i fragmentacją systemu przyrodniczego. W kolejny artykule z cyklu "Europa okiem eksperta" dr Ewa Heczko–Hyłowa* wskazuje, jak należałoby zmienić podejście polskich urbanistów i decydentów, aby polskie miasta i metropolie zyskały nowe perspektywy rozwoju.

Tekst został przedstawiony na VIII Kongresie Regionów, który w dniach 19-20.06.2017 obradował we Wrocławiu pod hasłem Samorząd 2.0 – Pożądane innowacje. Była to wypowiedź wprowadzająca w panelu dyskusyjnym: Polityka przestrzenna instrumentem zmian społecznych.

Polityka przestrzenna polskich miast a standardy UE

Spojrzenie z perspektywy europejskiej

W kontekście tematyki VIII Kongresu Regionów (samorząd a innowacje) [1], na problemy samorządu terytorialnego i władz miejskich warto spojrzeć z perspektywy europejskiej, co nierozerwalnie wiąże się z troską o przyszłość miast (samorząd – planowanie rozwoju miasta – innowacje). Chodzi bowiem nie tyle o funkcjonowanie samorządu, ale jego efektywność w zarządzaniu zrównoważonym rozwojem urbanistycznym, co wg standardów UE nie jest hasłem bez pokrycia. Unijnym fundamentem zarządzania miastem jest zintegrowane planowanie jego rozwoju. Gdy Polska pozostawała za tzw. żelazną kurtyną, w krajach UE ta sfera działalności była przez kilka dekad systematycznie ulepszana (innowacje), poddawana międzyrządowym uzgodnieniom na forum UE oraz przeglądom podczas kolejnych prezydencji. W Polsce głowiliśmy się, jak skutecznie „wdrażać plany”, podczas gdy europejskie miasta doskonaliły swą „politykę miejską”, opartą na planowaniu – i czynią to nadal.

Obecnie prowadzenie polityki przestrzennej jest obowiązkiem polskich miast, jednak powszechnie wiadomo, że w praktyce jej skutki są negatywne [2]. Przejawia się to m. in. rozlewaniem się zabudowy w miastach i gminach podmiejskich praktycznie bez żadnych ograniczeń. Przykładem może służyć Kraków, którego rozproszona zabudowa, w jednym tylko kierunku południowym, sięga – z niewielkimi przerwami – Zakopanego. Ten widok towarzyszy wszystkim zmotoryzowanym, którzy przemieszczają się tzw. zakopianką. Brak spójności zabudowy (bezpostaciowy kształt terenów tzw. zurbanizowanych / urbanizujących się) idzie w parze z nasilającą się fragmentacją systemu przyrodniczego, co jest najbardziej nieekonomiczną i nieekologiczną formą rozwoju.

Polityka „przestrzenna” kontra „gruntowa”

W dyskusjach o polityce przestrzennej naszych miast warto przyjrzeć się krajom Starej Unii. Powołanie się na przykład Francji jest uzasadnione z dwu powodów. Po pierwsze – reforma samorządu terytorialnego lat 90-tych, która warunkowała nasze przystąpienie do UE, wzorowała się na francuskim modelu ustroju samorządowego. Po wtóre, Francja wniosła znaczący wkład na forum europejskim w kształtowanie unijnej polityki miejskiej. Ponadto autorka niniejszego tekstu zainicjowała w połowie lat 90. projekt badawczy, którego celem było porównanie systemu planowania urbanistycznego we Francji i Polsce, co pozwoliło nam już wówczas zetknąć się z pojęciem polityki publicznej miasta i nowym podejściem do planowania [3].

W miastach Francji polityka „przestrzenna” rozumiana jest przede wszystkim w sposób praktyczny, czyli jako polityka gruntowa, a zatem zasadniczy element polityki miejskiej.

Obejmuje ona nie tylko grunty komunalne czy skarbu państwa, ale przede wszystkim grunty prywatne. Bowiem miasto nie jest sumą prywatnych własności (np. miasto grodzonych osiedli) lecz dobrem wspólnym. Jest to polityka długoterminowa (perspektywa 20 lat), wypracowywana przez każde miasto w procesie planowania strategicznego, o czym niżej. We Francji, jak i w innych krajach unijnych, istnieje szereg stosownych procedur, dotyczących wykupu, zamiany, scalania gruntów oraz odzyskiwania i "recyklingu" terenów zdegradowanych np. poprzemysłowych itp. Aby zapobiegać wzrostowi cen gruntów, przewidzianych w przyszłości do zabudowy, francuscy urbaniści ustanawiają tzw. strefy zagospodarowania odroczonego (tzw. procedura ZAD). Politykę gruntową, przygotowaną i nadzorowaną przez Agencje Urbanistyczne, prowadzą miasta Francji przy ścisłej współpracy z biurami obrotu nieruchomościami, wg ustalonych zasad działania. Wśród innych instrumentów operacyjnych, służących prowadzeniu prawidłowej polityki gruntowej, wymienić należy programy i projekty wspierania rolnictwa miejskiego i podmiejskiego. Rolnictwo traktowane jest jako dodatkowa bariera, chroniąca te grunty przed zabudową, włączając je w system zieleni miejskiej (obszary biologicznie czynne).

Pojęcie polityki miejskiej szczebla lokalnego w Polsce i UE

Z doświadczeń krajów tzw. starej Unii wynika, że nie należy mylić pojęcia polityki miejskiej z działalnością i pomysłami lokalnych polityków i ich przynależnością partyjną. Hasło odpolitycznienia samorządów jest całkowicie zasadne i realne. Dowodzą tego europejskie miasta, które wypracowują swoją politykę miejską (czyli kierunki rozwoju) w procesie planowania strategicznego. Ten wielowarstwowy proces służy zdefiniowaniu oraz integracji długoterminowych (perspektywa 20 lat) celów społecznych, ekonomicznych, ekologicznych i przestrzennych. Prowadzą go niezależne Agencje Urbanistyczne, a jednym z jego „twardych” efektów końcowych jest dokument strategicznego rozwoju miasta [4]. Chodzi też o powiązanie wszystkich działań sektorowych na określonym terytorium w jedną spójną całość.

Jako państwo członkowskie UE, Polska zobowiązała się realizować uzgodnione wspólnie na forum Unii cele rozwojowe miast, podpisujemy więc kolejne deklaracje i rekomendacje. Jednak nie da się ich poprawnie (albo wcale) realizować ze względu na wadliwy system planowania, brak profesjonalnego planowania strategicznego, a także degradację zawodu urbanisty (zawód „zderegulowany"). W Polsce urbanista postrzegany jest jako "dostarczyciel usług planistycznych”. Otrzymuje zlecenie w trybie przetargu (czyli najtaniej), przy czym warunki tj. zakres prac (planu / planowania) ustala urzędnik miejski. Natomiast w krajach UE tenże urzędnik oraz radni otrzymują ze strony urbanistów wsparcie merytoryczne, aby głębiej postrzegali problemy miasta i dzielnic.

Dewiza UE: rozwój oparty na wiedzy

Generalną zasadą UE, która dotyczy też europejskich standardów planowania miast, jest rozwój oparty na wiedzy [5]. Dla miast Francji profesjonalne planowanie oznacza przede wszystkim instytucjonalny i kompetencyjny rozdział między długoterminowym planowaniem strategicznym (niezależna agencja planistyczna)  – a krótkoterminową urbanistyką operacyjną (władze i urząd miejski).

Fundamentem rozwoju miast jest silny i stabilny system planowania, niezależny od kadencyjności władz miejskich, który opiera się na pięciu filarach.

Filar pierwszy, to istnienie agencji planowania urbanistycznego – niezależnych od władz miejskich, innowacyjnych instytucji analityczno-planistycznych, które równolegle z opracowaniem formalnych dokumentów (planów i strategii rozwoju) przygotowują m.in. wielopłaszczyznowe oprzyrządowanie operacyjne wdrażania zmian [6]. Drugim filarem jest plan strategiczny nowej generacji [7]. Po trzecie, innowacyjny jest sam proces planowania strategicznego (w miastach Francji trwa ok. 5 lat). Jest to czas przygotowania zmian i budowania spójności społecznej, ekonomicznej i ekologicznej. Esencją systemu planowania jest nowa generacja urbanistów (zawód zaufania publicznego), ustawicznie się dokształcających, w stałym dialogu z europejskimi i światowymi profesjonalistami. Ostatni filar to zaangażowanie społeczeństwa w proces planowania. W Polsce o polityce przestrzennej i jej reperkusjach społecznych dyskutujemy dopiero w fazie przygotowywania inwestycji publicznych (podejście krótkoterminowe). We Francji dialog społeczny jest profesjonalnie prowadzony już na etapie prac nad planem długoterminowym dla miasta jako całości, ale obejmuje też wszystkie kolejne, bardziej szczegółowe skale/ obszary planowania. Takie planowanie tzw. partycypacyjne opiera się na zasadzie partnerstwa i „wzajemnego uczenia się”. Proces planowania to jednocześnie czas na edukację i pedagogizację społeczeństwa. Chodzi o wspólne definiowanie pojęcia „interesu/ dobra wspólnego” i zrozumienie wzajemnych korzyści, możliwych do osiągnięcia w drodze kompromisu. Pedagogizacja oznacza tu pracę nad zmianą postaw społecznych – na pro-społeczne, obywatelskie, mobilizujące do działań. Z drugiej strony urbaniści łatwiej wychwytują zarysowujące się trendy i potrzeby społeczne, dzięki czemu są w stanie uwzględnić je w planowaniu rozwoju (ujęcie długoterminowe).

Samorząd a rozwój miast – co dalej?

Konkluzja zdaje się być oczywista, bo wyważanie drzwi dawno otwartych jest marnotrawstwem. Nasze miasta nie powinny dłużej pozostawać bez profesjonalnego zaplecza merytorycznego. Czas najwyższy przyjąć model rozwoju urbanistycznego opartego na wiedzy i wykorzystać zebrane na forum UE doświadczenia.

W funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, na szczeblu miast warto ustanowić quasi "trój-podział władzy":

- władza ustawodawcza (rada miasta),
- wykonawcza (prezydent wyłaniany przez radę + urząd miejski),
- niezależne od władz miejskich merytoryczne centra badawczo- planistyczne (utworzenie agencji urbanistycznych, będących "mózgiem miasta" i liderem innowacyjności).

W programie VIII Kongresu Regionów przewinęło się pytanie o sens wspólnego działania samorządów w takich obszarach, jak tworzenie Centrum Usług Wspólnych czy sponsorowanie badań naukowych i wdrożeniowych. Nie wypominając zaniechań kolejnym rządom, samorządy same wyciągnęły właściwy wniosek. Teraz ich współdziałanie i łączenie rozproszonych sił i środków powinno się skoncentrować na zbudowaniu wspólnego merytorycznego centrum – inkubatora przyszłych Agencji Planowania Urbanistycznego. To jedyna recepta na „odpolitycznienie samorządów” i zgodną z europejskimi standardami jakość życia w miastach.

*Dr inż. arch. Ewa Heczko – Hyłowa – sieć Team Europe, ekspert ds. rozwoju miast, członek Zespołu Problemowego ds. Polityki Regionalnej i Przestrzennej Polski i Europy/ Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, członek Komisji Urbanistyki i Architektury / Oddział PAN w Krakowie, b. sekretarz naukowy Instytutu Rozwoju Miast, inicjatorka i koordynatorka projektów badawczych krajowych i UE na Politechnice Krakowskiej 1994 – 2004.

[1]/ https://www.kongresregionow.pl/images/pdf/KR2017-Program_A4.pdf (link is external)

[2]/ Zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (tekst jednolity) w: Dziennik Ustaw z dnia 2. 06.2017 – Załącznik do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 maja 2017 r. (poz. 1073), art. 1 i 3. Natomiast nieskuteczność naszych dokumentów urbanistycznych odnotowano m.in. w materiałach Prezydencji Polski 2011.

[3]/ Heczko-Hyłowa E., de Cointet E. – Planowanie urbanistyczne we Francji i Polsce/ Planification urbaine en France et en Pologne/ Urban planning in France and Poland, Kraków 1999, materiały konferencji polsko –  francuskiej, wyd. Politechnika Krakowska.

[4]/ We Francji Schemat Spójności Terytorialnej tzw. SCoT.

[5]/ Polska zignorowała dorobek europejskiej wiedzy urbanistycznej tzw. Urban Acquis, który powinniśmy byli przyswoić w ramach negocjacji akcesyjnych do UE, w tym unijne know-how obejmujące też wyniki projektów badawczo- rozwojowych. Obecnie kraje UE stosują się do standardów, zawartych w Europejskiej Karcie Planowania (Europejska Rada Urbanistów/ ECTP, Barcelona 2013), uczestniczą na forum Unii w  innowacyjnych pracach nad Agendą Miejską (EU Urban Agenda) oraz współpracują m.in. z Europejską Siecią  Wiedzy Urbanistycznej (European Urban Knowledge Network/ EUKN). Polska pozostaje zdystansowana.  

[6]/ O  innowacyjnej i integrującej roli Agencji Urbanistycznych we Francji zob. artykuł autorki w Rzeczpospolitej: http://www.rp.pl/rzecz-o-prawie/310029804-planowanie-rozwoju-miast–zgubilismy-kluczowe-ogniwo- (link is external)funkcjonowania-samorzadu.html&template=printart (link is external) (publikacja: 25.10.2015, aktualizacja: 27.10.2015, ostatni dostęp 6.09.2017)

[7]/ Obecnie we Francji jest to Schemat Spójności Terytorialnej/ SCoT (poprzednio Schemat Kierunkowy/SDAU). Polskim odpowiednikiem miał być quasi-strategiczny plan zwany niefortunnie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy/ SUiKZPG.

email

Comments are closed.

Powered by WordPress | Deadline Theme : An AWESEM design.